徐陽光:建立健全市場化法治化的市場主體退出制度
《加快完善市場主體退出制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》的出臺，是黨中央、國務(wù)院深入推進市場經(jīng)濟體制改革和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、優(yōu)化營商環(huán)境建設(shè)的重要舉措。市場經(jīng)濟的基本規(guī)律是競爭規(guī)律，競爭規(guī)律的必然結(jié)果是優(yōu)勝劣汰，因此，在我國市場經(jīng)濟體制改革與完善的過程中，必然離不開市場化法治化的市場主體退出制度。
《改革方案》遵循市場調(diào)整與政府作用的基本原理，明確提出“按照市場化、法治化原則，建立健全市場主體退出制度，提高市場重組、出清的質(zhì)量和效率，促進市場主體優(yōu)勝劣汰和資源優(yōu)化配置，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)”，并在此基礎(chǔ)上，確立了市場主體退出制度改革的基本原則：一是堅持市場化改革，旨在強調(diào)既要發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，也要發(fā)揮政府作用，為市場主體依法退出提供良好的制度環(huán)境。二是堅持法治化方向，突出強調(diào)了依法依規(guī)退出，并要有效銜接各類法律法規(guī)和相關(guān)政策。三是堅持約束與激勵并舉，明確提出“對經(jīng)營失敗的誠實市場主體給予適當寬容，使退出市場主體承擔合理有限責任，保留再創(chuàng)業(yè)機會，保護創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的積極性”。四是堅持保護各方合理權(quán)益，重點關(guān)注企業(yè)職工、各類債權(quán)人、股東以及其他利益相關(guān)者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，要求切實防范逃廢債等道德風險。
市場退出與市場準入一樣，都是市場經(jīng)濟體制中不可或缺的組成部分。我國現(xiàn)行公司法、破產(chǎn)法等法律法規(guī)和政策文件中，從不同的角度和層面對市場主體退出問題做了相應(yīng)規(guī)范，但仍然存在一些關(guān)鍵制度的缺失、法律法規(guī)和政策缺少有效銜接甚至存在沖突與矛盾之處。為此，《改革方案》對現(xiàn)有法律制度進行了全面總結(jié)分析，按照市場的規(guī)律和法律的邏輯，確立了市場主體退出制度改革的總體方案，對市場主體的退出事由與退出方式進行了合理分類，并重點對清算注銷退出、破產(chǎn)退出、特殊主體退出和特定領(lǐng)域退出提出了綜合改革和配套制度建設(shè)的要求。不僅如此，《改革方案》還對市場主體優(yōu)劣甄別機制、預警機制的建立提出了要求，并強調(diào)要建立健全社會安全網(wǎng)，依法保護金融債權(quán)人利益，切實防范國有資產(chǎn)流失。
《改革方案》在體系上較好地反映了市場主體退出的規(guī)律，對我國現(xiàn)行制度存在的問題提出了針對性的解決方案，強調(diào)市場主體退出的外部效應(yīng)、改革方案的體系化構(gòu)建以及改革要求的可行性。對市場主體退出方式、破產(chǎn)法律制度、特殊市場主體退出等方面的改革內(nèi)容進行簡要的列舉和分析。
市場主體退出的方式?！陡母锓桨浮芬罁?jù)公司法和破產(chǎn)法等法律法規(guī)的規(guī)定，將退出事由分為自愿解散退出、強制解散退出和破產(chǎn)退出。同時，根據(jù)實踐中因公共政策導向和主體違法等特殊情形，以及強制注銷改革的試點情況，《改革方案》提出要“研究建立市場主體強制退出制度，完善相關(guān)法律法規(guī)，對因經(jīng)營異常、違法失信而被吊銷營業(yè)執(zhí)照、責令關(guān)閉的企業(yè)和個體工商戶等市場主體，依照法定程序?qū)嵤娭仆顺觥?。這種分類既考慮到了現(xiàn)行立法規(guī)定的合理邏輯，也關(guān)注到了實踐中退出方式改革試點的情況，為市場主體退出程序的優(yōu)化設(shè)計提供了改革空間，具有現(xiàn)實可行性。
破產(chǎn)法律制度的完善。破產(chǎn)程序是市場主體退出方式中最為規(guī)范和嚴格的法律程序，《改革方案》提出要“完善破產(chǎn)法律制度”，對陷入財務(wù)困境但仍具有經(jīng)營價值和再生希望的企業(yè)，支持債權(quán)人、債務(wù)人及利益相關(guān)方利用破產(chǎn)重整或庭外協(xié)議重組等方式進行困境拯救；對喪失經(jīng)營價值和再生無望的企業(yè)，要及時通過破產(chǎn)程序?qū)崿F(xiàn)市場出清。《改革方案》提出“完善企業(yè)破產(chǎn)啟動與審理程序”，明確要求“厘清政府、法院、債務(wù)人、債權(quán)人和破產(chǎn)管理人在破產(chǎn)程序中的權(quán)利義務(wù)”。針對實踐中啟動機制不暢、阻礙程序啟動等問題，《改革方案》要求“應(yīng)當依法及時啟動破產(chǎn)程序，不得設(shè)定超出法律規(guī)定的條件和程序”，強調(diào)要研究規(guī)定企業(yè)和企業(yè)高管的破產(chǎn)申請義務(wù)，強調(diào)“總結(jié)執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)實踐經(jīng)驗，明確執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)制度的法律地位”；針對破產(chǎn)案件審理難的問題，《改革方案》提出了“建立簡易破產(chǎn)程序，實行破產(chǎn)案件繁簡分流”和“完善跨境破產(chǎn)和關(guān)聯(lián)企業(yè)破產(chǎn)規(guī)則”等非常有針對性的改革要求?！陡母锓桨浮诽岢觥把芯拷㈩A重整和庭外重組制度”，在對實踐中的金融機構(gòu)債委會制度進行了研究總結(jié)的基礎(chǔ)上，提出了庭外重組、預重整與破產(chǎn)重整程序銜接的改革要求?！陡母锓桨浮诽岢觥巴晟破髽I(yè)破產(chǎn)重整制度”，倡導重整理念，強調(diào)觀念更新，并根據(jù)司法實踐中重整制度存在的問題，提出了明確受理標準、細化強制批準標準等改革要求。此外，《改革方案》還提出了“分步推進建立自然人破產(chǎn)制度”“加強司法與行政協(xié)調(diào)配合”“加強司法能力與中介機構(gòu)建設(shè)”等與破產(chǎn)法律制度相關(guān)的改革要求，對于個人破產(chǎn)立法、破產(chǎn)審判中的府院聯(lián)動機制建設(shè)、破產(chǎn)審判和管理人隊伍的專業(yè)化建設(shè)，都將產(chǎn)生重要的影響。
特殊類型市場主體的退出。首先，《改革方案》提出要“建立健全金融機構(gòu)市場化退出機制”，這也是我國《企業(yè)破產(chǎn)法》第一百三十四條明確提出的立法要求。《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定：“金融機構(gòu)實施破產(chǎn)的，國務(wù)院可以依據(jù)本法和其他有關(guān)法律的規(guī)定制定實施辦法?！蔽覈壳爸怀雠_了《證券公司風險處置條例》，保險業(yè)、銀行業(yè)的破產(chǎn)條例付之闕如。《改革方案》的這部分內(nèi)容可以推動我國金融機構(gòu)破產(chǎn)立法的進展。同時，《改革方案》還對金融機構(gòu)資產(chǎn)負債業(yè)務(wù)的概括轉(zhuǎn)移問題、金融機構(gòu)風險預警和處置機制問題做了具體的規(guī)定。其次，《改革方案》提出“完善國有企業(yè)退出機制”，要求推動國有“僵尸企業(yè)”破產(chǎn)退出，完善全民所有制企業(yè)、廠辦集體企業(yè)等特殊類型國有企業(yè)退出制度。最后，《改革方案》還特別指出要“健全非營利法人和非法人組織等退出機制”，要求參考企業(yè)法人破產(chǎn)制度，推動建立非營利法人、農(nóng)民專業(yè)合作社、合伙企業(yè)等非法人組織破產(chǎn)制度。（本文來源：經(jīng)濟日報 作者:徐陽光 系中國人民大學法學院教授、博士生導師）
（徐陽光）
